北京养犬的法律观察 狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网2 S: i. K$ D# u. D5 J. \8 e(www.goumin.com)
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养犬问题，归根到底不是人与狗的矛盾，而是人与人的社会关系中的矛盾，具体到社会管理中，是行政机关与行政相对人之间的关系。但是现实中，不少行政规章和规范性文件与法律的规定并不相一致，导致有关部门在履行相关行政职能中出现某些偏差，笔者希望此文对有关问题进行分析，并对有关部门提出建议，以更好地促进依法行政，建立和谐社会。
此帖来自狗民网9 \" |8 ^# P: U' K5 x) [(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界一、“养犬登记证”收费的法律瑕疵
此帖来自狗民网$ S. l9 F# X* S(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 行政许可法第58条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。”依据此条规定，北京市有关机关依申请办理“养犬登记证”的过程中是不能收费的。狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网2 k, Z+ C* N# U, a: o(www.goumin.com)
可北京市的相关规定，却与行政许可法的规定不符。2003年9月5日北京市十二届人大常委会颁布了《北京市养犬管理规定》，2003年9月26日北京市人民政府颁布了《北京市养犬登记和年检管理办法》(以下简称“《登记办法》”)。《登记办法》第11条规定：“养犬人在办理养犬登记或者年检时，应当同时向办理登记或者年检的区、县公安机关缴纳管理服务费。”实际操作中，有关机关也在严格的执行这一规章———先交钱再办证，不交钱就不许可。狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网& `9 J2 c( Y( ~ q7 D8 R4 z(www.goumin.com)
当“管理服务费”的收取与办理行政许可直接挂钩的时候，“管理服务费”的性质也就发生了改变，成为了名副其实的“行政许可费”。另外，收费各环节操作的不公开，更强化了这种性质。这里说的不公开包括费用定性、额度制定、收支情况的全过程。
此帖来自狗民网4 C; ~ t" j8 U" ?7 Y# K- k(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 这种做法带来了许多问题，例如收费的合法性被严重质疑；行政相对人认为收费额度的制定缺乏透明性，其合理性受到怀疑；收支情况的不透明造成了行政相对人认为有关机关“只收费而不服务”；收费额度的“一刀切”政策导致部分生活困难家庭无力支付。
此帖来自狗民网/ _5 b [- b+ [9 C: d(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 以上几点问题的连锁反应就是因抵触心态和经济原因导致不交费、不办证，政府对一大批无证犬脱管，随之带来的免疫、卫生等问题成了养犬问题中的核心部分。
此帖来自狗民网1 M0 p* n: a' X% ]/ `' V2 U+ ](www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界笔者建议：
此帖来自狗民网) P5 {8 ^: y% [0 C(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 第一，将“管理服务费”的收取与“养犬登记证”的办理脱钩。依法审批、管理、服务是政府职责，不能因为养犬人的违法行为给全社会带来隐患。这就好比已经在各地普遍采取的“安全套在娱乐场所的免费重点发放”的措施。这并不是对违法行为的合法评价，而是对政府管理服务职责的充分履行。毕竟，在两个社会价值面前，执政者应两害相权取其轻。狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网: G9 h$ q3 z% c) A- U/ O(www.goumin.com)
第二，就“管理服务费”的相关问题采取政务公开的方式。在收费额度上，由政府、专家、行政相对人三方参与研讨，并征求公众意见，综合各方意见确定收费额度。对生活困难等特殊群体要采取减免缓交费用的措施，同时保证免疫、卫生等基本服务项目的享受。收费用途由政府在收费前以公告等方式向社会明示，相关管理服务措施要明确具体。收支情况要定期制定报告，反馈给社会。
此帖来自狗民网4 X& W8 e3 I) y8 j1 Q! y(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 第三，建立合法合理的管理体系并将养犬行为纳入管理服务范围后，再依法对违规养犬人(而不是犬)采取重罚。
此帖来自狗民网, j9 s) B1 G# X( a( i+ Q(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 二、实施行政许可的具体规定的制定和公布存在法律上的瑕疵
此帖来自狗民网# m: o7 b7 R* ?, c) H! Y& b(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 第一，制定主体违反行政许可法。北京市公安局和农业局制定的《〈北京市养犬管理规定〉实施细则》(以下简称“《实施细则》”)对实施养犬行政许可的具体标准进行了界定，例如规定列举出的41种犬和提高超过35厘米的犬为不予行政许可的大型犬、烈性犬。
此帖来自狗民网$ b% J9 V. _( M! ^( D7 U(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 根据行政许可法第16条规定，可以对行政许可的实施作出具体规定的最低法律文书是行政规章，那么具体实施的相关规定最低也只能由北京市政府来制定，北京市公安局、农业局是无权制定“实施细则”的。
此帖来自狗民网3 K: k* t9 S+ F$ u5 _) l(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 第二，《实施细则》内容缺乏论证。在《实施细则》中对犬进行了分类，如“大型犬“烈性犬”等。但就这一分类的科学依据至今有关部门并未对界定加以解释。翻看各国对犬种的分类，未见到“35厘米”这一标准。狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网& O6 }- L4 [/ g5 V(www.goumin.com)
根据中国农业大学动物卫生行政法学教授张立波主编的2003年第二版《实用养犬大全》一书中对犬类体高的分类描述是：“根据犬的体高进行分类。犬的体高和人的测量方法有很大差别。测量时，是从髻甲的最高部分，经前肢的肘部，到达地上的垂直距离。极小型犬……体高25.4厘米以下，如吉娃娃犬(Chihuahua)；小型犬……体高25.5至40.7厘米，如可卡犬(Cokerspadel)；中型犬……体高40.7至61厘米，如松狮犬(ChowChow)；大型犬……体高61厘米以上，如大丹犬(GreatDane)。”而且大型犬与烈性犬是有区别的。藏獒、比特、日本土佐、阿根廷杜高、巴西菲勒……等等，都是烈性犬。但是像苏格兰牧羊犬、边境牧羊犬、圣伯纳犬、金毛猎犬、拉布拉多猎犬……等，都有比较大的体形，但属于非烈性犬。
此帖来自狗民网7 C0 Y+ }( @ Y/ v& g2 s/ I6 H$ n0 N(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 规范性文件中的标准应该按照科学的标准制定，在此问题上，有关部门缺乏严密论证，这一立法缺陷在社会上引起了较大争议。
此帖来自狗民网: e7 o- J4 @3 I: W4 F: L(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 第三，《实施细则》的公布不到位。直至笔者拟稿时止，仍不能在北京政府网站“首都之窗”、北京市公安局和北京市农业局的任何一个网站上查到《〈北京市养犬管理规定〉实施细则》的全文。而只能通过部分媒体的报道了解到实施细则的部分内容。
此帖来自狗民网3 w5 I t2 u. a5 ^(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 笔者建议：
此帖来自狗民网/ C$ R# ?9 v, W: w) z) c; x(www.goumin.com)狗民网-狗与爱的世界 首先，有关机关现阶段先采取疏导劝说为主的方针，为立法争取时间，有权机关尽快组织新规定的创设工作；其次，在立法过程中，要充分听取各方意见，依据科学分类，根据犬的不同性格和人口密度设立“禁、限、管”的不同管理服务方式，犬的体高可以作为收费和相关管理措施的衡量标准，保证饲养大型犬的犬主要尽到更大的注意义务；最后，明确公布相关规定，做好宣传工作。狗民网-狗与爱的世界此帖来自狗民网( F; e$ A/ C4 U(www.goumin.com)
全世界有一百多个国家都创设了动物保护的相关法律，根据笔者对美国、日本、意大利等国相关法律的研究，发现主要有以下的特征：第一，强调政府对养犬的服务和疏导；第二，强调对违规养犬人进行严厉处罚；第三，强调对犬采取人道措施。借鉴相关立法和执法经验，创设符合我们社会具体情况的法律规定是我们的当务之急。我们认为全社会都需要用理性的态度看待养犬问题。我们建议有关机关从制度设计上要合法合理，兼顾各方利益；从执法方式上要文明执法，疏导为主；行政处罚要依法进行，标准适度。同时每名养犬人都要加强自律，依法文明养犬。”
